逯元堂:强化结果导向,因地制宜,加强生态环境PPP项目绩效管理

来源:财政部PPP中心 道PPP 作者:逯元堂


2020年3月31日,《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(以下简称《指引》)印发,标志着PPP项目管理中对规范和强化项目绩效迈出了标志性的一步。
一、充分认识加强PPP项目绩效管理的意义
(一)加强PPP项目绩效管理是全面实施预算绩效管理的具体举措
全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。2018年9月《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确提出“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。”加强PPP项目绩效管理是全面落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的重要举措。
(二)开展PPP项目绩效管理是推行按效付费的基础
PPP项目是以运营为核心、以绩效为导向,按效付费是PPP项目的内在要求。为推动PPP项目由重建设向重运营转变,确保项目长期稳定运行,2017年《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)要求,政府付费与项目绩效考核结果挂钩,项目建设成本实际与绩效考核结果挂钩部分占比不低于30%。PPP项目绩效是PPP项目付费的重要关联因素,是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。开展PPP项目绩效管理是推动建立“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理机制,强化落实资金使用单位的主体责任,切实提高PPP项目资金使用效益的关键。
(三)强化PPP项目绩效管理是实现物有所值的保障
物有所值和财政承受能力论证是PPP项目实施的前置条件,实现物有所值是PPP项目规范实施的要义之一。PPP模式是项目管理的方式和手段,其核心是提高公共产品和服务的质量和效率。强化以结果为导向的PPP项目绩效管理,提高PPP项目实施绩效,是实现PPP项目物有所值的重要手段,也是推行PPP模式的初心和使命,对推进PPP模式高质量发展具有重要意义。
二、全方位的PPP项目绩效管理体系框架基本形成
《指引》初步建立了PPP项目绩效管理的框架体系,具有以下几个特点:
强化结果导向。按照《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求,绩效管理要突出结果导向,重点考核实绩。《指引》明确绩效目标应以结果为导向,反映项目应当提供的公共服务。同时《指引》提出PPP项目绩效目标应包括预期产出、预期效果及项目管理等内容,在指标的选取中也进一步强化了结果导向的指标。
明确责任分工。《指引》明确了PPP项目参与各方的责任,明确界定了各级财政部门、业务主管部门、地方政府、项目公司、项目实施机构的绩效管理职责与评价程序、时间节点等,规范开展PPP项目绩效管理。
覆盖全行业领域。《指引》明确指出适用于所有PPP项目,包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费项目。同时,为体现不同领域PPP项目在绩效指标方面的差异性,《指引》明确了绩效指标选取的原则等,从建设期和运营期两个层面确定了绩效评价共性指标框架,并要求各级行业主管部门应按照绩效管理相关制度要求,建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系,明确绩效标准。
覆盖全生命周期。《指引》从绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动为重点贯穿于PPP项目全生命周期。《指引》明确了PPP项目在准备、采购、执行、移交等不同阶段的绩效管理要求,从PPP项目年度绩效评价、重大项目绩效再评价、移交完成项目后评价等不同层面规范开展绩效评价工作,建立健全PPP项目绩效管理工作相关制度,确保项目全生命周期规范实施、高效运营。
三、建立健全生态环境PPP项目绩效评价体系
《指引》为建立健全各领域PPP项目绩效评价体系提供了基本的遵循。环境保护是生态文明建设的主战场和主阵地,事关人民群众切身根本利益,同时也是推行政府和社会资本合作(PPP)模式的重点领域。生态环境PPP项目涵盖项目类型较多,涉及生活污水处理、生活垃圾处置、流域综合治理、安全饮水保障、农村环境整治、环境监测网络建设与运维等。不同地区绩效目标的设定和不同项目类型绩效指标关注的重点有较大差异。要以结果为导向,因地制宜地推进生态环境PPP项目绩效管理。
在项目实施方面,要强化项目之间的绩效关联性。生态环境PPP项目中打捆实施的综合整治项目较为普遍。在项目整合过程中要与生态环境保护目标衔接,优先实施生态环境质量改善贡献作用大、实施效果显著的项目,充分考虑项目之间的关联性,尽量避免将不同类型的项目、相互之间缺乏绩效关联性的项目捆绑到一个PPP项目中实施的情况。以确保项目绩效目标能否满足《指引》中确定的指向明确的要求。
在绩效指标方面,要与当前以环境质量改善为核心的管理要求相适应。生态环境质量改善是生态环境保护的最终目标。“十三五”以来,生态环境保护工作已经转型到以环境质量改善为核心的管理思路。尤其对于流域环境综合整治等项目,要按照《指引》中确定的“以结果为导向”的要求,充分结合控制单元的水质改善目标,将项目实施与区域环境质量改善有机衔接。结合水体的水环境功能定位与水质控制单元类型,明确水质类别改善目标,或根据水体水质现状及主要超标因子,明确主要指标的浓度改善要求。同时,要充分考虑长效运维机制的建立,确保环境治理设施规范运行,持续发挥效益。
在绩效目标方面,要充分考虑环境质量改善目标的阶段动态性。生态环境PPP项目的建设需要一定的周期,建成运行后到实现环境质量改善也需要一定的周期。同时,环境质量改善目标往往是阶段性的,短期内可能是实现环境质量一定幅度的改善,长期而言环境质量要与环境功能区目标要求相适应。对于生态环境PPP项目而言,在制定绩效目标时需要充分考虑环境质量改善周期,也要充分考虑不同阶段环境质量改善要求的动态变化性,分阶段制定绩效目标,或在生态环境PPP项目设计中为不同阶段绩效目标调整预留适当空间和接口。